O CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

As necessidades colectivas e a Administração Pública

Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos

Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade.

As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administração Pública, trata-se em síntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a três espécies fundamentais: a segurança; a cultura; e o bem-estar.

Fica excluída do âmbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realização de justiça. Esta função desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradição e pela lei constitucional (art. 205º CRP), fora da esfera da própria Administração Pública: pertencer ao poder judicial.

Quanto às demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e dão origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar Administração Pública.

Os vários sentidos da expressão “Administração Pública”

São dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expressão Administração Pública: (1) orgânico; (2) material ou funcional.

A Administração Pública, em sentido orgânico, é constituída pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar.

A administração pública, em sentido material ou funcional, pode ser definida como a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.

Administração Pública e Administração Privada

Embora tenham em comum o serem ambas administração, a Administração Pública e a Administração Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.

Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade, ao passo que a Administração Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, não atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira.

Quanto ao fim, a Administração Pública tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse público: o interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins não económicos e até nos indivíduos mais desinteressados, de fins puramente altruístas. Mas são sempre fins particulares sem vinculação necessária ao interesse geral da colectividade, e até, porventura, em contradição com ele.

Quanto aos meios, também diferem. Com efeito na Administração privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, são iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua própria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contracto é assim, o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas

Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstâncias o interesse público definindo pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros.

A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra sua vontade.

O processo característico da Administração Pública, no que se entende de essencial e de específico, é antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos então o regulamento administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo).

Acrescente-se, ainda, que assim como a Administração Pública envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros, assim também, inversamente, a Administração Pública se encontra limitada nas sua possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira.

A Administração Pública e as funções do Estado

a)      Política e Administração Pública:

A Política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da actividade. A Administração Pública existe para prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse geral definido pela política.

O objecto da Política, são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. A da Administração Pública, é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas da segurança, cultura e bem-estar económico e social.

A Política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas pela Constituição, ao passo que a Administração Pública tem carácter condicionado e secundário, achando-se por definição subordinada às orientações da política e da legislação.

Toda a Administração Pública, além da actividade administrativa é também execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes é a própria administração, com o seu espírito, com os seus homens e com os seus métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política, por qualquer razão enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no exercício do poder dos funcionários.

b)  Legislação e Administração:

A função Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível, que a função Política.

A diferença entre Legislação e Administração está em que, nos dias de hoje, a Administração Pública é uma actividade totalmente subordinada à lei: é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.

Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convém desde já salientar brevemente.

De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm decisões de carácter administrativo.

De outra parte, há actos da administração que materialmente revestem todos o carácter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficácia da lei, para já não falar dos casos em que a própria lei se deixa completar por actos da Administração.

c)   Justiça e Administração Pública:

Estas duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são secundárias, executivas, subordinadas à lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir.

A Justiça visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administração Pública visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justiça aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A Justiça está acima dos interesses, é desinteressada, não é parte nos conflitos que decide; a Administração Pública defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada.

Também aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes difícil distingui-las: a Administração Pública pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente qual o critério a utilizar – material, orgânico ou formal – a distinção subsiste e continua possível.

Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da Administração Pública à lei, decorre um outro princípio, não menos importante – o da submissão da Administração Pública aos Tribunais, para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos.

d)      Conclusão:

A Administração Pública em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser definida como, a actividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controle dos Tribunais competentes.

A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direcção dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessárias à satisfação das necessidades colectivas.