DIREITO COMUNITÁRIO - ORIGEM CONCEITO, OBJECTIVOS, ORGÃOS E COOPERAÇÃO
A ORIGEM E O CONCEITO DA UNIÃO EUROPEIA
A expressão União Europeia é utilizada em textos oficiais pelo menos desde 1972, aquando da Cimeira de Paris.
Contudo nenhum dos documentos em que aparece tal expressão se propõe a criação da união Europeia como entidade que se substituísse às Comunidades, ou que lhes acrescentasse qualquer coisa de formalmente autónomo, mas defendia-se apenas um aprofundamento das Comunidades.
Mesmo o Acto Único Europeu não viria pretender criar uma união europeia, limitando-se a afirmar que «as Comunidades Europeias e a Cooperação Política Europeia visando contribuir em conjunto para fazer progredir concretamente a União Europeia» (art. 1.º, par. 1).
Só com o Tratado da União Europeia, se trata dela como realidade distinta das Comunidades.
Este tratado veio a reflectir uma série de compromissos, cujo o mais importante terá sido a fusão, num só Tratado sobre a União Europeia de Tratados, que sempre foram negociados separadamente até Maastricht:
- O Tratado sobre a União Económica e Monetária (UEM)
- E o Tratado sobre a União Política (UP)
Esses compromissos geraram um projecto de Tratado da União Europeia que ficou eivado de várias incoerências internas (que se haveriam de reflectir na estrutura do Tratado).
A União Europeia, tal como resulta de Maastricht, representa um denominador comum entre as orientações diversas, qualificando-se como «uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estrita entre os povos da Europa» (actual art. 1.º, par.2, UE).
O Tratado deixa em aberto o modelo político a atingir (sobretudo depois de, por pressão do reino Unido, se ter afastado a referência à «vocação federal» que se continha no projecto de União Política).
O Tratado não transformou as comunidades em União, ambas coexistem, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a União, personalidade jurídica própria, ainda que para efeitos de se lhe atribuir uma capacidade jurídica embrionária e de conteúdo muito restrito.
Pode-se dizer que o TUE é um Tratado de Tratados, englobando os Tratados constitutivos das Comunidades Europeias, com algumas alterações.
UNIÃO EUROPEIA - A materialidade do Tratado da União Europeia
A estrutura da União Europeia significa o domínio material coberto pelo TUE.
O Tratado tem um preceito básico o art. 1.º, par. 3, UE.
Com base neste preceito a união Europeia tem sido assimilada à arquitectura de um templo grego, cuja estrutura apresenta três pilares.
O TUE começa com um frontispício, inserido no seu Título I, onde se enunciam as «Disposições comuns» a toda a União Europeia, os arts. 1.º a 7.º do Tratado, que disciplinam a criação da União Europeia, fixam os seus objectivos, definem os seus princípios fundamentais e estabelecem os seus órgão. Estas disposições são o arco que cobre os três pilares. Segue-se, então, os três pilares em que se desdobra a União.
Ao optar pela estrutura dos três pilares a UE não repudiou o método funcional, de facto, prosseguindo a orientação já iniciada no AUE, a União Europeia concilia o método funcional, presente no pilar comunitário, de pura integração, com o método de mera cooperação intergovernamental, tentando dar-lhes um carácter unitário e coerente, para o que apela a segunda frase do art. 1.º, par. 3, UE.
Esse carácter unitário resulta da natureza indissociável da União (nenhum Estado pode aderir apenas a uma das suas componentes com exclusão das outras).
À margem dos três pilares, a União engloba, por efeito do Tratado de Amesterdão, a cooperação reforçada entre Estados membros que desejarem avançar mais rapidamente na integração, acentuando-se dessa forma a integração diferenciada entre os Estados (arts. 43.º a 45.º, ou seja, o Título VII do TUE). Engloba tambem as «Disposições finais» (arts. 46.º a 53.º, correspondentes ao Título VIII do TUE), que regulam, entre mais, um processo único de revisão do Tratado, de novas adesões e de entrada em vigor; o período de vigência do Tratado; as línguas oficiais; e que uniformizam os regimes, que até ao Tratado de Maastricht eram diferentes nos três Tratados institutos das Comunidades.
- OBJECTIVOS DA UNIÃO
Os objectivos primários da integração foram sempre fins políticos (desde o Plano Schuman).
Esse fins políticos eram, imediatos ou de longo prazo.
Os fins políticos imediatos da integração, quando foi criado a primeira Comunidade, a CECA, na sequencia do Plano Schumam, eram a prossecução da Paz, pela abolição, como dizia SCHUMAN, da oposição secular entre a França e a Alemanha e pela criação de imediato de uma «solidariedade de facto» entre os Estados europeus.
Os fins políticos de longo prazo, são aqueles a que no Plano Schuman se dá o nome de «Federação europeia» (indispensável à paz, progresso e desenvolvimento).
Tendo-se optado, no Plano Schuman, pelo método funcional para o início da integração europeia, os seus fins secundários, mas imediatos, eram fundamentalmente económicos (mercado comum), completados, nos Tratados institutivos das três Comunidades, pela referência, a alguns objectivos de índole social: a melhoria das condições de vida e de estabilidade social.
Actualmente, a própria Comunidade Europeia passou a prosseguir objectivos sociais, culturais e políticos.
O art. 1.º, par. 2, UE enuncia o objectivo global da UE: «União estreita entre os povos da Europa».
Procurando dar arrumação aos objectivos já afirmados no longo preâmbulo do TUE e também concretizar o referido art. 1.º, par. 2, o art. 2.º do TUE define em pormenor os objectivos que cabe à UE prosseguir.
Para além da consolidação da UME (alcançada em 2002) prossegue-se tambem fins sociais, culturais e políticos. A UE alcançou a antecâmara da integração política.
Note-se que a UE continua a não comprometer-se com uma natureza de modelo político, nunca utilizando as expressões federal ou federação. Continua-se num método gradualista.
Os objectivos fixados pelo TUE para a União assumem importância acrescida, no plano jurídico, na medida em que o Tribunal de Justiça os tem usado para determinar o sentido das regras contidas nos Tratados e no demais Direito da União, e tambem na integração de lacunas.
Neste sentido o Tribunal de Justiça entende que os preceitos dos Tratados sobre objectivos têm «natureza constitucional», gozando de efeito directo perante os tribunais nacionais – Acs. Hauts forneaux e Bönnhoff.
- ORGÃOS DA UNIÃO EUROPEIA
O art. 3.º (ex-art. C) do TUE reflecte o carácter unitário que se quis dar à União.
Fala-se aí de um quadro institucional único, transformado num sistema institucional de toda a União, portanto, de todos os seus pilares.
Só assim se entende que o Conselho e a Comissão das Comunidades tenham passado a chamar-se Conselho da União Europeia e Comissão Europeia.
Assim o Parlamento, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas são órgãos de todos os três pilares, embora actuem, dentro de cada pilar, de harmonia com a competência que aí lhes seja atribuída pelo tratado – art. 5.º do TUE.
O único órgão específico da União é o Conselho Europeu, ao qual compete, no âmbito de todos os três pilares, dar união «os impulsos necessários ao seu desenvolvimento» e definir «as respectivas orientações políticas gerais».
- COOPERAÇÃO REFORÇADA
Desde há muito, particularmente após o Acto Único Europeu ter acelerado o passo da integração europeia rumo ao Mercado Interno, que se começou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontravam em condições de progredir no processo de integração de igual modo.
Assim previram-se mecanismos que permitem certos países avançar mais depressa que outros na integração. Retomou-se a noção de «integração diferenciada».
Só com o Tratado de Amesterdão é que essa corrente ficou consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE, e sob a designação de «cooperação reforçada». Ela visa permitir que verificadas determinadas condições, certos Estados avancem mais rapidamente do que outros, em domínios concretos da integração.
A cooperação reforçada foi incluída no TUE por iniciativa da França e da Alemanha, para acudir ao estado já actual da integração mas, sobretudo, para prevenir o aprofundamento do desnível entre Estados desenvolvidos e pobres, que vai ser provocado pelos alargamentos a Leste.
É uma forma de conciliar integração europeia e aprofundamento do alargamento.
O regime geral da cooperação reforçada para todos os pilares da União encontra-se definido no Título VII do TUE. Ele sujeita-a à verificação dos requisitos previstos nas dez alíneas do n.º1 do art. 43.º e nos arts 43.º-A a 45.º UE, na redacção que lhes deu o tratado de Nice.
Encontramos tambem regimes especiais de cooperação reforçada nos Tratados de UE e CE:
Primeiro Pilar – na redacção dada pelo Tratado de Nice, os arts 11.º e 11.º-A CE.
Segundo Pilar – arts. 27.º-A a 27.º-E do TUE.
Em sintonia com a «coerência entre o conjunto das políticas da União e a sua acção externa», que veio erguer a um dos objectivos da cooperação reforçada no domínio da PESC (art. 27.º-A, n.º1, 3.º travessão), o Tratado de Nice exclui-a «em questões que tenham implicações militares ou do domínio da defesa» (art. 27.º-B, 2.ª parte). Assim, não se admite a cooperação reforçada em tudo o que diga respeito à componente da segurança, latu sensu, da PESC.
Isto é confirmado por uma alteração introduzida pelo Tratado de Nice no art. 17.º, n.º4, do Tratado UE, tal como ele fora incluído neste pelo Tratado de Amesterdão (deixou de se falar em «cooperação reforçada» e passou a dizer-se «cooperação mais estrita»).
Terceiro Pilar – arts. 40.º a 40.º-B UE.
Aqui fica claro que a cooperação reforçada só pode ter como objectivo neste pilar o seu reforço, isto é, «permitir à União tomar-se mais rapidamente um espaço de liberdade, segurança e justiça» - art. 40.º, n.º1.
A integração diferenciada apresenta como maior risco a quebra da coesão económica e social entre os Estados membros.
Esta preocupação é acolhida pelo Tratado de Nice. O TUE proíbe a cooperação reforçada nos casos em que ela puser em causa a coesão económica e social.
Será interessante verificar como é que as cooperações reforçadas irão acelerar o processo de integração, como passou a ser exigido na letra do art. 43.º TUE após a revisão de Nice.
Há Estados federais que a aceitam e praticam a cooperação reforçada (os Länder da Alemanha).
Todavia, a Europa dos Vinte e Cinco não tem os mesmos mecanismos integradores de uma Federação, só devendo aceitar as cooperações reforçadas, em «último recurso», evitando-se que se institucionalize, com carácter mais ou menos definitivo, uma união mais estreita dentro de uma União mais diluída.
Nesse caso a cooperação reforçada dificilmente viria consolidar a integração e poderia, ao contrário, transformar-se num irreversível factor de desintegração da União.
O Projecto de Constituição Europeia dedica às «cooperações reforçadas» o Capítulo III do Título V da parte I, que depois desenvolve no Capítulo III do Título VI da Parte III, consagrado às «políticas e funcionamento da União». Não se altera na sua substância o regime hoje em vigor. Nos arts. 40.º, n.º6, e III-213.º, prevê, de modo expresso, a “cooperação estruturada
A expressão União Europeia é utilizada em textos oficiais pelo menos desde 1972, aquando da Cimeira de Paris.
Contudo nenhum dos documentos em que aparece tal expressão se propõe a criação da união Europeia como entidade que se substituísse às Comunidades, ou que lhes acrescentasse qualquer coisa de formalmente autónomo, mas defendia-se apenas um aprofundamento das Comunidades.
Mesmo o Acto Único Europeu não viria pretender criar uma união europeia, limitando-se a afirmar que «as Comunidades Europeias e a Cooperação Política Europeia visando contribuir em conjunto para fazer progredir concretamente a União Europeia» (art. 1.º, par. 1).
Só com o Tratado da União Europeia, se trata dela como realidade distinta das Comunidades.
Este tratado veio a reflectir uma série de compromissos, cujo o mais importante terá sido a fusão, num só Tratado sobre a União Europeia de Tratados, que sempre foram negociados separadamente até Maastricht:
- O Tratado sobre a União Económica e Monetária (UEM)
- E o Tratado sobre a União Política (UP)
Esses compromissos geraram um projecto de Tratado da União Europeia que ficou eivado de várias incoerências internas (que se haveriam de reflectir na estrutura do Tratado).
A União Europeia, tal como resulta de Maastricht, representa um denominador comum entre as orientações diversas, qualificando-se como «uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estrita entre os povos da Europa» (actual art. 1.º, par.2, UE).
O Tratado deixa em aberto o modelo político a atingir (sobretudo depois de, por pressão do reino Unido, se ter afastado a referência à «vocação federal» que se continha no projecto de União Política).
O Tratado não transformou as comunidades em União, ambas coexistem, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a União, personalidade jurídica própria, ainda que para efeitos de se lhe atribuir uma capacidade jurídica embrionária e de conteúdo muito restrito.
Pode-se dizer que o TUE é um Tratado de Tratados, englobando os Tratados constitutivos das Comunidades Europeias, com algumas alterações.
UNIÃO EUROPEIA - A materialidade do Tratado da União Europeia
A estrutura da União Europeia significa o domínio material coberto pelo TUE.
O Tratado tem um preceito básico o art. 1.º, par. 3, UE.
Com base neste preceito a união Europeia tem sido assimilada à arquitectura de um templo grego, cuja estrutura apresenta três pilares.
O TUE começa com um frontispício, inserido no seu Título I, onde se enunciam as «Disposições comuns» a toda a União Europeia, os arts. 1.º a 7.º do Tratado, que disciplinam a criação da União Europeia, fixam os seus objectivos, definem os seus princípios fundamentais e estabelecem os seus órgão. Estas disposições são o arco que cobre os três pilares. Segue-se, então, os três pilares em que se desdobra a União.
Ao optar pela estrutura dos três pilares a UE não repudiou o método funcional, de facto, prosseguindo a orientação já iniciada no AUE, a União Europeia concilia o método funcional, presente no pilar comunitário, de pura integração, com o método de mera cooperação intergovernamental, tentando dar-lhes um carácter unitário e coerente, para o que apela a segunda frase do art. 1.º, par. 3, UE.
Esse carácter unitário resulta da natureza indissociável da União (nenhum Estado pode aderir apenas a uma das suas componentes com exclusão das outras).
À margem dos três pilares, a União engloba, por efeito do Tratado de Amesterdão, a cooperação reforçada entre Estados membros que desejarem avançar mais rapidamente na integração, acentuando-se dessa forma a integração diferenciada entre os Estados (arts. 43.º a 45.º, ou seja, o Título VII do TUE). Engloba tambem as «Disposições finais» (arts. 46.º a 53.º, correspondentes ao Título VIII do TUE), que regulam, entre mais, um processo único de revisão do Tratado, de novas adesões e de entrada em vigor; o período de vigência do Tratado; as línguas oficiais; e que uniformizam os regimes, que até ao Tratado de Maastricht eram diferentes nos três Tratados institutos das Comunidades.
- OBJECTIVOS DA UNIÃO
Os objectivos primários da integração foram sempre fins políticos (desde o Plano Schuman).
Esse fins políticos eram, imediatos ou de longo prazo.
Os fins políticos imediatos da integração, quando foi criado a primeira Comunidade, a CECA, na sequencia do Plano Schumam, eram a prossecução da Paz, pela abolição, como dizia SCHUMAN, da oposição secular entre a França e a Alemanha e pela criação de imediato de uma «solidariedade de facto» entre os Estados europeus.
Os fins políticos de longo prazo, são aqueles a que no Plano Schuman se dá o nome de «Federação europeia» (indispensável à paz, progresso e desenvolvimento).
Tendo-se optado, no Plano Schuman, pelo método funcional para o início da integração europeia, os seus fins secundários, mas imediatos, eram fundamentalmente económicos (mercado comum), completados, nos Tratados institutivos das três Comunidades, pela referência, a alguns objectivos de índole social: a melhoria das condições de vida e de estabilidade social.
Actualmente, a própria Comunidade Europeia passou a prosseguir objectivos sociais, culturais e políticos.
O art. 1.º, par. 2, UE enuncia o objectivo global da UE: «União estreita entre os povos da Europa».
Procurando dar arrumação aos objectivos já afirmados no longo preâmbulo do TUE e também concretizar o referido art. 1.º, par. 2, o art. 2.º do TUE define em pormenor os objectivos que cabe à UE prosseguir.
Para além da consolidação da UME (alcançada em 2002) prossegue-se tambem fins sociais, culturais e políticos. A UE alcançou a antecâmara da integração política.
Note-se que a UE continua a não comprometer-se com uma natureza de modelo político, nunca utilizando as expressões federal ou federação. Continua-se num método gradualista.
Os objectivos fixados pelo TUE para a União assumem importância acrescida, no plano jurídico, na medida em que o Tribunal de Justiça os tem usado para determinar o sentido das regras contidas nos Tratados e no demais Direito da União, e tambem na integração de lacunas.
Neste sentido o Tribunal de Justiça entende que os preceitos dos Tratados sobre objectivos têm «natureza constitucional», gozando de efeito directo perante os tribunais nacionais – Acs. Hauts forneaux e Bönnhoff.
- ORGÃOS DA UNIÃO EUROPEIA
O art. 3.º (ex-art. C) do TUE reflecte o carácter unitário que se quis dar à União.
Fala-se aí de um quadro institucional único, transformado num sistema institucional de toda a União, portanto, de todos os seus pilares.
Só assim se entende que o Conselho e a Comissão das Comunidades tenham passado a chamar-se Conselho da União Europeia e Comissão Europeia.
Assim o Parlamento, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas são órgãos de todos os três pilares, embora actuem, dentro de cada pilar, de harmonia com a competência que aí lhes seja atribuída pelo tratado – art. 5.º do TUE.
O único órgão específico da União é o Conselho Europeu, ao qual compete, no âmbito de todos os três pilares, dar união «os impulsos necessários ao seu desenvolvimento» e definir «as respectivas orientações políticas gerais».
- COOPERAÇÃO REFORÇADA
Desde há muito, particularmente após o Acto Único Europeu ter acelerado o passo da integração europeia rumo ao Mercado Interno, que se começou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontravam em condições de progredir no processo de integração de igual modo.
Assim previram-se mecanismos que permitem certos países avançar mais depressa que outros na integração. Retomou-se a noção de «integração diferenciada».
Só com o Tratado de Amesterdão é que essa corrente ficou consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE, e sob a designação de «cooperação reforçada». Ela visa permitir que verificadas determinadas condições, certos Estados avancem mais rapidamente do que outros, em domínios concretos da integração.
A cooperação reforçada foi incluída no TUE por iniciativa da França e da Alemanha, para acudir ao estado já actual da integração mas, sobretudo, para prevenir o aprofundamento do desnível entre Estados desenvolvidos e pobres, que vai ser provocado pelos alargamentos a Leste.
É uma forma de conciliar integração europeia e aprofundamento do alargamento.
O regime geral da cooperação reforçada para todos os pilares da União encontra-se definido no Título VII do TUE. Ele sujeita-a à verificação dos requisitos previstos nas dez alíneas do n.º1 do art. 43.º e nos arts 43.º-A a 45.º UE, na redacção que lhes deu o tratado de Nice.
Encontramos tambem regimes especiais de cooperação reforçada nos Tratados de UE e CE:
Primeiro Pilar – na redacção dada pelo Tratado de Nice, os arts 11.º e 11.º-A CE.
Segundo Pilar – arts. 27.º-A a 27.º-E do TUE.
Em sintonia com a «coerência entre o conjunto das políticas da União e a sua acção externa», que veio erguer a um dos objectivos da cooperação reforçada no domínio da PESC (art. 27.º-A, n.º1, 3.º travessão), o Tratado de Nice exclui-a «em questões que tenham implicações militares ou do domínio da defesa» (art. 27.º-B, 2.ª parte). Assim, não se admite a cooperação reforçada em tudo o que diga respeito à componente da segurança, latu sensu, da PESC.
Isto é confirmado por uma alteração introduzida pelo Tratado de Nice no art. 17.º, n.º4, do Tratado UE, tal como ele fora incluído neste pelo Tratado de Amesterdão (deixou de se falar em «cooperação reforçada» e passou a dizer-se «cooperação mais estrita»).
Terceiro Pilar – arts. 40.º a 40.º-B UE.
Aqui fica claro que a cooperação reforçada só pode ter como objectivo neste pilar o seu reforço, isto é, «permitir à União tomar-se mais rapidamente um espaço de liberdade, segurança e justiça» - art. 40.º, n.º1.
A integração diferenciada apresenta como maior risco a quebra da coesão económica e social entre os Estados membros.
Esta preocupação é acolhida pelo Tratado de Nice. O TUE proíbe a cooperação reforçada nos casos em que ela puser em causa a coesão económica e social.
Será interessante verificar como é que as cooperações reforçadas irão acelerar o processo de integração, como passou a ser exigido na letra do art. 43.º TUE após a revisão de Nice.
Há Estados federais que a aceitam e praticam a cooperação reforçada (os Länder da Alemanha).
Todavia, a Europa dos Vinte e Cinco não tem os mesmos mecanismos integradores de uma Federação, só devendo aceitar as cooperações reforçadas, em «último recurso», evitando-se que se institucionalize, com carácter mais ou menos definitivo, uma união mais estreita dentro de uma União mais diluída.
Nesse caso a cooperação reforçada dificilmente viria consolidar a integração e poderia, ao contrário, transformar-se num irreversível factor de desintegração da União.
O Projecto de Constituição Europeia dedica às «cooperações reforçadas» o Capítulo III do Título V da parte I, que depois desenvolve no Capítulo III do Título VI da Parte III, consagrado às «políticas e funcionamento da União». Não se altera na sua substância o regime hoje em vigor. Nos arts. 40.º, n.º6, e III-213.º, prevê, de modo expresso, a “cooperação estruturada
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